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墨西哥湾溢油污染事件对我国环境污染损害评估工作的启示


□ 齐霁;张红振

环境保护部环境规划院环境风险与损害鉴定评估研究中心

摘 要:

2010年发生的墨西哥湾溢油事件是世界历史上最大的海上溢油事件之一,总结美国处置溢油事件的经验与教训,对于健全我国环境突发事件应急体系、建立完善的环境污染损害评估赔偿体系和环境损害赔偿融资体系具有启示作用。

  20 1 0年发生的墨两哥湾溢油事件是世界历史上最大的海上溢油事件之一,总结美国处置溢油事件的经验与教训,对于健全我国环境突发事件应急体系、建立完善的环境污染损害评估赔偿体系和环境损害赔偿融资体系具有启示作用。

  文/齐霁 张红振

  2010年4月20日,英国石油公司(BP)的深海地平线海上钻井平台在墨西哥湾发生爆炸,造成大量原油泄漏,这是世界历史上最大的海上溢油事件之一。截至2011年8月,墨西哥湾石油泄漏赔偿机构已经对超过52万件赔偿诉讼进行了赔付,而本次事件的自然资源损害评估工作依然在进行之中。

  在墨西哥湾石油泄漏事件发生后的3个月,大连发生了我国历史上最大的石油泄漏事件,中石油输油管爆炸,万吨原油人海。由于我国缺少相关的法律法规,最终中石油公司与大连政府达成协议,油污清理结束后的赔偿工作由大连市政府负责,而中石油以项目投资的形式对大连造成的损失进行赔偿。201 1年6月的渤海湾石油泄漏事件再次把海上溢油及环境突发事件处理推到了舆论的风口浪尖,而中海油和康菲公司以及相关部门在事件处理中的信息瞒报、反应缓慢以及缺乏赔偿诚意等行为引发了公众的强烈不满。目前,相关处理和赔偿工作仍然进展缓慢。

  墨西哥湾石油泄漏事件对我们起到了警示作用,美国政府在处理本次事件中的经验值得我们借鉴和学习。本文总结了美国处置溢油事件的经验与教训,提出了健全我国环境突发事件应急体系、完善我国的环境污染损害评估赔偿体系、建立我国的环境损害赔偿融资体系框架的相关建议,希望对未来可能发生的海上溢油及其他环境突发事件的处理有所助益。

  美国处置溢油事件的经验与教训法律体系完备

  1990年,美国国会通过了《石油污染法案》,并由美国前总统乔治·W·布什签署通过。该法案旨在防止和处理未来可能发生的溢油事件。该法案颁布之后,成为了美国处理相关溢油事件应急和赔偿的主要依据。《石油污染法案》明确定义了溢油事件的责任方、责任范围、责任上限等概念。

  《石油污染法案》还将石油泄漏责任信托基金纳入其赔偿框架,并规定责任方需要对石油泄漏所造成的经济损失进行赔偿,直至责任方的责任上限;如果造成的损失超出了《石油污染法案》规定的责任方赔偿上限,超出部分由石油泄漏责任信托基金赔付。石油泄漏责任信托基金设有单个事件10亿美元的赔付上限。美国大气与海洋管理局基于《石油污染法案》制定了溢油事件的自然资源损害评估导则,在该导则下自然资源损害评估分为3个阶段,即预评估期、评估计划期以及评估实施期。自然资源损害评估的费用由责任方支付,如果责任方拒绝了委托人提交的修复方案,委托人可以向法院提起诉讼并由法院进行最终裁决,或者向石油泄漏责任信托基金申请修复费用。

  工作机制完善

  在墨西哥湾石油泄漏事故发生以后,联邦、地方政府迅速反应,在《石油污染法案》和国家溢油应急框架体系下,立即建立了墨西哥湾溢油事件应急指挥机构,指挥并协同各部门开展海上溢油的应急行动。

  溢油发生在2010年4月24日,即钻井平台爆炸后的第四天。而在爆炸发生当天,美国就成立了以海岸警卫队为核心的应急指挥小组,领导、协调沿岸各州政府进行事件应急处置,并排查环境风险。2010年4月25日,美国国土安全部、商务部和内政部等部门介入应急处理,对海岸警卫队进行协助,提供应急所需的技术支持以及相关物资,并开展搜救行动和风险排查。2010年4月26日,应急响应继续升级,国家溢油应急反应小组启动,该小组由16个政府部门和机构共同组成,负责应急行动的统筹协调,并开展溢油的清理和回收工作。美国海岸警卫队认定BP公司为本次事件的责任方,并由BP公司负责本次事件所有应急行动以及海上溢油清理回收的全部费用。

  现有法律体系和工作机制应对特大环境污染事件仍有不足

  《石油污染法案》颁布后,溢油事件均在该框架下得到了妥善的解决。但是由于此次墨西哥湾石油泄漏事件造成的影响过于巨大,以至于原有的法律体系和工作机制受到了挑战。

  《石油污染法案》责任赔偿体系中规定责任方需要承担溢油应急处理的所有费用,但是对于溢油事件造成的经济赔偿设有责任上限。其中,海上设备的经济赔偿上限为7500万美元,但是墨西哥湾石油泄漏事件造成的损失已经远远超过了这一数额;石油泄漏信责任信托基金也设有单个事件不超过10亿美元的赔偿上限。在墨西哥湾石油泄漏事件之前,石油泄漏责任信托基金一直担负着石油泄漏事件的主要赔偿工作,并且运转良好。但是本次墨西哥湾石油泄漏事件造成的巨大损失,早已超过了当初设定石油泄漏责任信托基金上限时的预计,截至2010年11月7日,石油泄漏信托基金为墨西哥湾石油泄漏事件的支付金额已经达到约6.9亿美元。

  由于在相关法律框架和工作机制设计过程中对未来可能发生溢油事件的严重程度估计不足,本次事件的处理工作进展缓慢,直到英国石油公司与美国政府协商,由英国石油公司出资200亿美元建立独立第三方的墨西哥湾赔付机构,相关赔偿工作才有起色。

  墨西哥湾事件对我国的警示

  构建和完善环境突发事件应急体系

  美国海上溢油应急体系是一个包含国家、区域和地方各级政府的整体指挥体系,其中指挥体机构组成包括美国海岸警备队、内政部、环保署、农业部、能源部等十多个政府部门。国家及各州政府都有常设的溢油防治和应急反应机构,其中的工作人员来自政府相关部门。这样的机构设立和组成方式不仅可以发挥不同领域人才的优势特点,也便于各部门之间的沟通合作,保证了应急反应体系的统一性、协调性和快速性。

  借鉴美国海上溢油应急体系,结合我国实际情况,建议我国建立由国家和省级应急机构为主导,各级政府协同合作,指挥统一、沟通顺畅、反应迅捷的应急管理体系。

  首先,要完善应急指挥体系,做到领导清晰、统筹协作、积极响应。以国务院应急办为环境突发事件应急管理的核心领导机构,协调组织环保部、国土部、水利部、农业部、林业局等部门组成国家级环境事件的应急指挥体系。在各级政府设立应急办公室,由相关各部门领导负责,组成地方级别的环境应急指挥体系。国家级应急指挥体系负责监督指导地方级应急指挥体系完成具体应急工作。在各级政府部门中常设环境突发事件反应机构和人员。

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